胡抚生:旅游产业基金发展研究

  11月29日下午,我院举办2019年第22期CTA学术沙龙,主题为“旅游产业基金发展研究”。本期沙龙由我院战略研究所副研究员胡抚生主讲,北京首寰文化旅游投资有限公司战略投资部部长何子全、中国财政科学研究院研究员王宏利作为嘉宾参与研讨。我院战略研究所熊娜博士主持沙龙,部分研究人员和在站博士后参加了此次沙龙。

  主讲人简介

  胡抚生,管理学博士、副研究员、博士后合作导师。主要研究领域为:旅游发展战略、旅游金融。主持国家社科基金课题1项、省部级课题2项,出版学术专著2部。

  精彩再现

  胡抚生(中国旅游研究院)

  近年来,旅游产业基金发展成为产业实践的热点,受到广泛关注,北京、浙江、湖南、广东、江苏、黑龙江、陕西、河北等较多省份均成立了旅游产业基金,助力旅游业创新发展。今天我从四个方面对旅游产业基金发展与大家共同讨论。

  一、旅游产业基金理论研究和实践发展均处于起步阶段

  目前对旅游产业基金尚未有确切的定义,综合国家政策文件对产业投资基金、相关学术研究以及实践,可以将旅游产业基金定义为:由各类资本发起设立以盈利为目的,以股权投资等方式投资有发展潜力、非上市旅游企业的私募基金。从已有研究来看,以“旅游产业基金”的篇名在中国知网搜索,目前仅有不到20篇的论文,相关的研究偏少。

  从旅游产业基金的发展实践来看,2017年,国务院正式批准设立“中国旅游产业基金”,这是从国家层面批准设立的旅游产业基金。各类旅游产业基金近年来发展迅速,截止2019年11月末,在中国证券投资基金业协会备案的旅游产业基金共有198支,覆盖了20多个省区市,其中既有政府引导型旅游产业基金,也有社会资本发起设立的旅游产业基金,总体上来看,较多旅游产业基金成立时间在2014年之后,成立时间普遍较晚,整体规模偏小。

  从旅游产业基金与旅游企业(集团)的投资方式区别来看,其主要区别在于:旅游产业基金主要发挥产业引导功能,撬动社会资本的投入;旅游产业基金主要侧重于资本运作,不负责重资产运营;旅游产业基金决策机制上更为灵活,专业的人做专业的投资;旅游产业基金整合资源和优势力量的能力更强。

  二、政府引导型旅游产业基金是旅游业高质量发展的新动能

  旅游产业基金形式中有一类较为典型的是政府引导型旅游产业基金,是由各级政府通过财政资金与社会资本共同出资设立,按照政府引导市场化运作的运作模式,以股权投资方式投引导社会资本向旅游发展重点领域和薄弱环节的资金。政府引导型旅游产业基金的基本特征是:由财政、社会资本共同出资设立;发挥产业基金对旅游新兴领域发展的引导作用;采用市场化的运作方式;重点服务于区域旅游产业发展。相较于完全由社会资本成立的旅游产业基金,政府引导型旅游产业基金更注重发挥财政“四两拔千金”的作用,引导社会资本的投向,在资金来源、资金用途、运作方式、日常管理、投资收益、风险承担等方面与社会资本设立的旅游产业基金存在差异。政府引导型旅游产业基金主要集中于省、市两级层面。省级层面,湖南、北京、四川、河北、青海、江西、山东等省份先后成立了省级政府引导型旅游产业基金并已开始运作,最早成立的湖南文化旅游产业投资基金,成立于2010年。而更多的省政府引导型旅游产业基金成立于2014年之后。市级层面,西安、青岛、湖州、池州等城市成立了政府引导型旅游产业基金。

  政府引导型旅游产业基金通常建立了相对健全的运作机制。设立机制方面,注重财政资金引导社会资金出资的作用,财政资金所占的份额一般不超过产业基金总规模的20%,其余部分由社会资本参与出资。投资机制方面,注重投资决策的专业性,并且基金主要投资于本区域和旅游领域。风险管理机制方面,建立了相对健全和规范的内部控制和外部监管制度、风险约束机制。收益分配机制方面,明确财政资金的收益和亏损处理方式,收益及时足额上缴国库,亏损则以出资为限承担有限责任。退出机制方面,在存续期满后主要通过公开上市、股权转让、股份减持、股东回购以及解散清算等方式实现投资退出。

  政府引导型旅游产业基金是旅游业高质量发展的新动能,是促进气候康养旅游、冰雪旅游、旅游人工智能、文化旅游创意等旅游新兴业态高质量发展的有效措施,是促进民间资本参与旅游业发展的有效路径,是促进区域旅游特别是中西部地区旅游创新的重要方式,有助于改善旅游产业供给结构,让广大人民群众可以享受到更加优质的旅游服务。

  三、旅游产业基金的发展瓶颈

  旅游产业基金的发展瓶颈主要有以下几个方面:

  有分工,但缺乏清晰的政策目标和市场目标界限。特别是对于政府引导型旅游产业基金,基金的政策性目标与市场性目标往往会存在冲突,政策的公益性与市场的盈利性较难平衡,引导产业的功能不足。

  有发展热度,但缺乏有效的规范和指导。近年来,旅游产业基金发展迅速,较多地方对旅游产业基金有高度热情,但对于旅游产业基金的设立还缺乏整体的系统规划,容易一哄而上,并且旅游产业基金还缺乏必要的规范运作指南,市场规范性也有待完善。

  有相对健全的管理制度,但缺乏专业化的人才体系。目前各大旅游产业基金均建立了相对健全的管理制度,但是缺乏既懂旅游领域又懂产业基金的人才,制约了旅游产业基金的发展。

  有资金,但缺好项目。目前旅游产业基金通常资金充足,但是市场上优质的项目相对较少,导致旅游产业基金的投资需求远超出优质旅游项目的供给。

  有市场,但缺乏配套政策。旅游产业基金前景广阔,市场需求大,但由于缺乏土地、投资、金融等配套政策,部分投资项目难以落地。

  四、释放旅游产业基金活力,提升基金发展质量

  结合旅游产业基金的发展趋势和发展特点,建议可以采取以下对策:

  一是加强基金顶层设计。要明确旅游产业基金发展中政府与市场的关系,清楚界定政府和市场在旅游产业基金发展中的分工。要从国家层面加强对旅游产业基金发展的指导,尽快制订《促进旅游产业基金发展的指导意见》和《旅游产业基金规范操作指南》,释放积极信号,形成稳定政策预期。要加强对旅游产业基金发展的经验总结,打造一批旅游产业基金优质样板项目,向全社会进行推广。

  二是加强基金的运行各环节的规范发展。要强化旅游产业基金从募、投、管、退各环节的规范性发展。募集和设立环节,要规范发起设立方式、出资方式、组织架构、登记管理;投资环节,要健全投资决策机制、规范投资方式,突出产业引导功能,防止成为新型地方债务平台;管理环节,健全内控制度、风险预警机制、激励约束机制,加强对投资企业高管派驻管理;退出环节,要拓展退出渠道,规范财政资金提前退出方式,规范资产清算等。

  三是加强专业化的旅游产业基金人才培养。依托旅游院校和科研院所加强对旅游产业基金研究型人才的培养,依托业基金机构加强对旅游产业基金实践型人才培养,依托政府部门加强对旅游产业基金专家型人才的培养,建立一批旅游产业基金的人才培养基地,并建立优秀旅游产业基金的管理团队的遴选机制。

  四是完善配套政策支持。要加强发改、财政、文化和旅游、林业等部门之间在产业基金发展方面的合作,进一步优化财政、金融、投资、人才、科技等综合性配套政策,为旅游产业基金发展提供更加宽松的政策环境;要加快旅游产业基金信息交流平台和交易平台建设,提高基金的运行效率。

  嘉宾观点

  何子全(北京首寰文化旅游投资有限公司)

  我们公司是北京首旅集团的一个控股子公司,公司当前的主要职责是投资兴建北京环球影城主题公园项目。国家批准引进环球影城主题公园项目的目的是希望带动国内主题公园行业的升级发展,同时推动与主题公园上下游相关的一些产业项目发展。

  我觉得,对大型主题公园这类项目而言,存在项目长期投资与产业基金要求短期回报间的矛盾:(1)主题公园项目一般具有前期投资大,回报周期长,中长期效益好的特点。(2)产业基金要求较短时间内实现投资回报。产业基金购买公司股份时,会与公司约定3-5年后的退出机制,其中包括退出时实现的预期收益,这对旅游类重资产项目,是一个很难满足的要求。

  重资产项目投资的长期性与产业基金的短期逐利性之间的矛盾,是旅游产业目前无法广泛应用产业基金的重要原因,如何解决该问题,学术界与企业界应联合起来进行有益的探索。

  王宏利(中国财政科学研究院)

  旅游产业基金是政府引导型基金,政府财政可在旅游产业基金中发挥更大作用。2002年,我国第一个政府引导型基金成立—中关村创业引导基金。旅游产业基金可以吸纳社会中的私募资本加入,但由于旅游产业基金建设的项目是基础设施类重资产,因此,财政在旅游产业基金中可发挥更大的作用。

  截至2019年,政府引导型基金规模是10.12万亿,实际到位资金4.13万亿。2015年、2016年政府引导基金规模增长速度较快,2017年、2018年、2019年政府引导基金规模增长速度放缓。近三年政府引导基金规模放缓与当前去杠杆、强监管的金融政策有关。

  在当前收紧的金融环境下,旅游产业基金的发展应把握以下两点:(1)政府管理部门建立相应的规章制度。政府管理部门应针对旅游产业基金的特征,建立相应的规章制度,以对旅游产业基金进行规范化管理。旅游产业基金在规范化的制度下,可以进行大胆探索。(2)科学的绩效考核机制。旅游产业基金引导资金主要来源于政府预算,政府预算就要做好绩效考核。这种考核应以事前计划为依据,比较事后成果,确定绩效考核结果。