弹劾特朗普,有可能成功吗?

来源 | 房东经济学(ID:SEALAX)

作者 | 基加美修

美国众议院的木槌敲下,2019年12月18日载入了美国史册。在这天,现任美国总统特朗普被众议院弹劾。特朗普成为美国历史上第三位被众议院通过弹劾的总统,随后,弹劾案将移交参议院审核,以决定他是否能继续担任总统。

为了有效的分析和预测对特朗普的弹劾议案,我们有必要了解一下有关于美国“总统弹劾议案”的过去,了解美国政治和法律常识,以免被一些居心不良的声音瞎带节奏。

一、什么是弹劾? 

“弹劾(Impeachment)”是一项美国联邦宪法赋予美国国会成员,对联邦政府要员进行审判的权利。弹劾权来自于美国联邦宪法涉及主要行政制度的第二条第四款:The President, Vice President and all civil Officers of the United States, shall be removed from Office on Impeachment for, and Conviction of, Treason, Bribery, or other High crimes and Misdemeanors. 译文:总统、副总统和合众国的所有文职官员,因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪而受弹劾并被定罪时,应予免职。

四位曾面临过弹劾压力的美国总统

虽然条款写的十分简单,但细细思考条款并结合美国的政治制度,可以总结有关弹劾其实有着几个特点:首先,适用对象的广泛。

纵向上看,弹劾的对象可上至总统,下至所有文职公务员;横向上,弹劾的对象不分权力职能和部门,可以是行政部门的要员,可以是国会议员,也可以是联邦法官。

其次,弹劾罪行的宽泛。条款列举的重罪只有叛国、贿赂,其他理由则用“其他重罪或轻罪”来宽泛概括。重罪顾名思义是严重违反联邦法律的行为,而轻罪则显得更有争议。我们看原文中轻罪的提法中并不像重罪用的是crimes,而用的是Misdemeanors,在我看来这个词翻译成“不轨行为或失范行为”更为准确。如何判定有效的“弹劾罪行”的大权就属于众议院了。

再次,弹劾的后果严重。任何官员一旦弹劾罪名被判成立则会被立即解除职务,参议院还可以在免职的同时禁止其将来再在联邦政府中担任任何职务。弹劾成功虽然只是免除其职务,但如果其行为涉嫌违反民法或刑法条款依然要面对司法审判。那么弹劾罪名一旦被判成立,基本意味着被弹劾的政客政治生涯死亡,并且在美国这个注重名誉的社会里信誉扫地。

即便弹劾罪名不成立,对被弹劾政客的名誉也会产生严重负面影响,在相关政府部门也会制造动荡。当弹劾涉及白宫官员或是针对总统时,气氛最为紧张,形势也最严峻,后果不可谓不严重。下面就让我们回顾美国历史上发生的两次弹劾案和预备发起的一次弹劾决议,考察美国这一重大政治议程具体是如何操作的。

二、第一次总统弹劾案——约翰逊的绝境逢生

让我们把时间追溯回1867年,因为林肯总统在美国南北战争结束之际遇刺身亡,所以身为副总统的安德鲁·约翰逊(Andrew Johnson)继总统职务,并主持内战后的南方重建工作。可以说,从约翰逊接任之时,他就处于一个对他十分不利的政治环境中。约翰逊,北方政客眼中的南方佬。约翰逊是来自田纳西洲的参议员,内战爆发后,田纳西加入了南部同盟,成为叛乱洲的一份子。而约翰逊并没有随着田纳西而倒向南方,他以其独立思考、特立独行的模式坚决捍卫联邦统一。加上他南方议员的身份,高瞻远瞩的林肯需要一个这样的人作为其内阁成员代表南方的政治正确。可是,在其他内阁成员眼里,他始终作为南方佬受到排斥。 

约翰逊,共和党人眼中顽固的民主党人。南部同盟在内战后的土崩瓦解,让南方民主党人失去了国会的大多数席位,仅有少数支持统一或主张废奴的人保住了民主党(仅12席)在国会内的合法席位。支持统一和保留奴隶制在当时并不冲突,同时持有这两种意见的国会议员不在少数。此时,共和党由于其解放黑人的崇高事业和内战中的胜利而名声大噪,成为了美国历史上的老大党,在此后70年(中断过16年)内主政白宫,并在内战结束后一段时间内占领参众两院多数席位。此时的共和党领袖是激进废奴派代表萨迪厄斯·史蒂文斯,这就注定当总统的意见和国会发生冲突的时候,国会绝不会让总统好过。

约翰逊,南方人眼中的叛徒。约翰逊在加入北方阵营之后,经历了数次袭击和刺杀,虽然没有像林肯总统一样身亡,但依然风险不小。南方重建之时,亦有精于政治手段的南方人,想获得地位不得不选择与共和党人合作,依靠对付约翰逊总统得到共和党的提携。 

似乎约翰逊的政治嗅觉并不敏感,在具体问题的处理方法上也远不及林肯老道圆滑,相反又显示出了其在内战之前站在联邦一边的硬气。他没能察觉到整个政治环境对他是极其不利,完全是身处逆境。在主政重建之时,约翰逊立刻导向南方,主张一系列对南方宽大的政策,如对南方叛乱分子的政治赦免,罢免林肯内阁成员陆军部长斯坦顿(约翰逊指定的接任者格兰特亦与其作对,将职务还给斯坦顿),否决国会立法,默许南方州通过重新压迫、剥削黑人的《黑人法典》、助长南方种植园经济和民主党的复辟。此外,臭名昭著的种族恐怖组织3K党亦成立于约翰逊执政时期,并在各地十分猖獗。

在国会内占优势的共和党激进派,认为约翰逊的政策太过温和,有威胁共和党领导地位,甚至使南北战争的胜利功亏一篑,第十三修正案的意义付诸东流的危险。总统与国会和部分内阁成员的关系已经到了剑拔弩张,水火不容的地步。盛怒之下的史蒂文斯挑头起草对约翰逊总统弹劾案的决议,决议列举了11 条罪状。由于弹劾对象是总统,因此需要由联邦法院大法官主持弹劾议程。

史蒂芬斯在众议院发起弹劾决议

对约翰逊的弹劾决议送交参议院审理,在审理的两个月间,意识到危机的约翰逊在幕后加紧联络一些共和党参议员,包括艾欧瓦的詹姆斯·格里姆斯和堪萨斯的艾德蒙·罗斯等。约翰逊向个别议员做出政治内阁职位委任许诺,并提出包括不再干涉激进派的重建计划、将南卡和堪萨斯问题提交国会处理等条件,为的是换取他们的无罪投票。外加,少数共和党人对约翰逊免职后,总统继任者的担忧以及最高法院对违反任职期限法持保守意见。最后,参议院以35-19的投票结果,一票之差没有通过对约翰逊的弹劾。约翰逊得以绝境逢生,成为美国历史上第一位而且是最有危险因弹劾下台的总统。

对结果表示失望的激进派,加紧对白宫的限制,成立重建联合委员会,绕过总统施行共和党的重建计划,并在重建期间为通过1867《重建法》和宪法第十四修正案做出了大量努力。弹劾风波之后,约翰逊总统声望大不如前,他在1868 年总统竞选时没有得到提名。

三、避开弹劾的人——“帝王总统”尼克松的陨落

1974年的美国国内政治格局比起约翰逊主政时的1867年已发生了很大改变。美国国内经历了镀金时代的反党魁政治斗争、扒粪者运动、反腐败反托拉斯运动,20世纪的外部世界又是人类命运浩劫,才走出30年代大萧条和两次世界大战的阴霾,又陷入了冷战的恐惧和危机当中。自西奥多罗斯福以来,美国政治开启了强大行政权力之路,“新政”时期、全面遏制战略、“新边疆”……时至理查德·尼克松任期,以总统为首的行政权力扩张到前所未有、登峰造极的地步。

一贯支持强有力的总统政治的历史学家小阿瑟·施莱辛格在经历了林登约翰逊和理查德尼克松时期种种轻率决策和权力越界后,于1973年的新作品中写道:“在最后的岁月里,总统的地位从对政治秩序不可或缺的首要地位变成了至高无上的地位。印度支那战争和水门丑闻这些事件已经表现出了不同于往常的转变,宪法总统已经变为了帝王总统,而且还有变成革命总统的危险。”(出自小施莱辛格的书《帝王总统》,纽约Popular Library出版,第10页)

对尼克松的弹劾议案,是由对水门事件的调查引发的。由于媒体从联邦调查局内部获得了信息显示这一事件与白宫有关,进一步曝光出尼克松滥用包括联邦调查局、中央情报局和国家税务局等国家机关对民间组织、对立政要及民主党活动进行监听。监听场所包括白宫、戴维营和民主党总部,为的是方便用卑鄙的政治手段进行骚扰、干预、和破坏。

尼克松本人自信满满的外交成就也多是走幕后渠道做成的,1971年基辛格的秘密访华与次年尼克松本人秘密访华,都是非正常渠道的外交手段,就连当时的国务卿罗杰斯都不知道。虽然此举对中美关系史上具有里程碑的意义。但在国会内产生的不良影响尤甚。

随着对水门事件调查的展开,证据和证词一步一步指向白宫。尼克松却以总统权力横加干预,先是要求解除水门事件的调查官考克斯的职位,后来干脆解雇司法部正副部长理查森和洛克肖斯。对总统的弹劾议案,最主要的一项就是“妨碍司法”。最高法院更是8位法官一致要求总统交出全部录音带作为审理案件的参考。而当时的第93届国会参众两院都是民主党人占多数。

尼克松时期国会参众两院均由其对手民主党所把持

事实上,尼克松并未真正遭到弹劾,他在众议院司法委员会将弹劾决议提交给众议院之时就宣布辞职。之所以把尼克松同样列举在这里,是出于他的辞职与弹劾决议是直接关联的缘故。尼克松在决议酝酿之际,与共和党国会领袖们会面,后者一致认为民主党人占多数的众议院一定会通过提交的弹劾决议,而参议院中的共和党参议员也有多人不愿为尼克松投无罪票,至多拿到15票的尼克松(不被强行免职需要的34票无罪票)将必败无疑。

尼克松辞职演说

辞职之后,尼克松立刻得到了福特总统的赦免,就这样他以退求保地躲过了遭弹劾下台的命运。随着这位“帝王总统”的陨落,美国政治也开始警惕行政权力的扩张和再度被滥用。

四、第二次总统弹劾案——有惊无险的克林顿

第二次总统弹劾案发生在1998年12月19日,时任总统的比尔·克林顿因为琼斯诉克林顿性骚扰案和莱温斯基性丑闻案中被指伪证罪和妨碍司法两项罪名被众议院司法委员会提起弹劾。

克林顿与莱温斯基

克林顿弹劾案发起于1998年11月的中期选举后,但共和党和民主党在国会内所占席位并没发生大的改变。如图所示的106届国会构成,虽然共和党在两院都占多数,但优势并不显著。

克林顿当时面对的国会构成

这一弹劾案的起因是由总统本人的个人私生活丑闻,并未涉及到有关制度上矛盾和让人警惕的权力滥用。克林顿的错误是属于私人领域的事务,能否受到宪法弹劾条款的惩处是有疑问的。虽然对克林顿的弹劾罪名是“妨碍司法”和“伪证罪”,引发了人们对总统私德与其政治道德的联想,但仍有多数人认为事关隐私克林顿的隐瞒是情有可原或是可以被理解的(政客以男性居多)。

两党在这一时期的内政外交政策上基本观点一致,没有结构性意见冲突,此次弹劾案更被美国媒体认为是共和党利益总统绯闻抢夺国会内的席位。大多数民众在这一问题的态度上走了中间路线,即不赞同民主党和共和党的任何一方,既批评卷入性丑闻事件的总统,又不支持弹劾他。这种态度离不开其居高不下的民意调查。美国公众中肯定克林顿工作表现的人数始终在50%以上,而且多数时间稳定在 60 %以上 。

尽管有同样多的人并不信任他,但是他们要求把克林顿的个人问题与工作表现分开,支持他工作到任期届满 。为什么在丑闻发生后克林顿还保持如此高的支持率,这恐怕要归功于他任期内所取得的经济成就。当时美国经济已连续增长 8 年,创造了和平时期最长的增长纪录(后来被2009年至今美国的超长增长周期超过) ,克林顿确有“政绩资本” 。

部分国家1960~2000年GDP数据,90年代苏联解体、日本停滞,美国经济独步天下

最终,弹劾案中指控克林顿的伪证罪以45票“有罪”(全部来自共和党)对55票“无罪”(45位民主党人和10位共和党人)遭到否决。妨碍司法公正罪以50票“有罪”(全部为共和党人)对50票“无罪”(45位民主党人和5位共和党人)同样遭到否决。克林顿作为第二位被弹劾的总统,就这样有惊无险地度过了危机。

五、针对特朗普的弹劾指控能否成立?

根据以往的经验,可以说弹劾案成立是艰难的。对被弹劾官员的罪名裁定是由众议院负责,并提交参议院,由参议院进行审理。结合美国的政党政治,多数情况下,一党会把持参众院的其中一个。基于党派偏袒原则,多数情况是要么众议院不发起弹劾(发起弹劾需要一半以上众议员赞成);要么参议院审理认定罪名不成立(通过弹劾罪名需要三分之二参议员赞成)。弹劾总统更是难上加难,因为涉及到重大的政治变局,所有的国会议员,尤其是负责审理的参议员都会诸多考量,以谨慎的态度行使这项事关重大的权力。

再从美国经济情况看,特朗普任期内的美国经济情况非常不错,美国经济保持了持续增长的良好势头并且刷新了战后最长的扩张周期;美国股市屡创新高,道指突破28000点大关;人均时薪达到3%以上的年增长率;美国国内失业率降到了3.5%这一半个世纪以来的最低点。而最近的民调也显示:特朗普的支持率在45%以上。

美国第116届国会席位构成

我们已经知道,116届国会民主党占多数席位(233-197)的众议院已经通过对特朗普的弹劾案,但从这次投票的情况上看,两党政见十分不合,各党内部却空前团结,意见高度一致。对总统的两项弹劾罪名指控在众议院的投票情况:滥用权力罪(230-197)、妨碍国会调查(229-198)。没有任何一个共和党人支持对总统的指控,有2位民主党人反对权力滥用的指控,3位民主党人反对妨碍国会指控。针对特朗普的弹劾案将在参议院审理,共和党人在此有53比47的席次优势,免去总统职位需要参议院三分之二多数票,即至少要有20位共和党人“变节”,特朗普才会被免职。

由于发生这种情况的可能性几乎为零,特朗普本人也是相当自信,他声称:“一点都感觉不到自己正被弹劾”。并发出了一条全是大写的推文:“极端左派制造这种极端的谎言,什么都做不成的民主党人。这是对美国的攻击,也是对共和党的攻击!!!!”

特朗普相关推文

由此观之,特朗普显得比前一位遭弹劾的总统克林顿更加沉稳,面对民主党人的发难游刃有余。

如果把第一次总统弹劾的主因归结为约翰逊和共和党激进派关于南方重建问题上的原则冲突,那么第二次总统弹劾无疑是出于总统私德问题引发的党派之争,也许对尼克松的预备弹劾是真正涉及到三权分立、权力制衡的政治设计层面的一次,就当时情形来说很大概率审理结果会突破党派之界,但由于事件并未发生,过深的反事实推理无法让人信服;再看针对特朗普的弹劾,党派之争、门户之见似乎比过往更加明显。纵观美国历史,被弹劾的总统更是屈指可数,而且至今无一例是因为弹劾罪名成立而被罢免。

六、通不过的弹劾有何意义?

这是一个有趣的问题,既然弹劾几乎不可能被通过,那弹劾不就是一场戏吗?还有什么意义呢?

美国历史中,有一件事我们会觉得很奇葩,那就是美国建国之初还没有选出领导者时,大家就预设他是个坏蛋,想着法子来对付他,如此就有了弹劾制度。为什么会这样?

原来,传统美国人的世界观中对人性的认识和传统中国人截然相反,美国开国先贤们大部分都信奉加尔文主义的性恶论(清教徒、老友会、英国国教教徒在这方面都一样),即,人性全然败坏(Total Depravity),再说明白点就是:人类有原罪,并在各种欲望的驱使下,犯下种种罪过,就是偶尔做点好事出于虚荣或讨好卖乖。尼克松躲过了弹劾,但美国人对“总统可能是坏蛋”的认识更加强烈了。1978年美国国会通过了《独立检察官法》,以立法的形式设立独立检察官一职。独立检察官受纳税人供养,他只做一件事:盯总统,打总统的小报告,比如,著名的《斯塔尔报告》,这篇大尺度报告的主角就是克林顿。

有一年,赵本山在春晚上咧着大嘴说笑道:“闹完金融危机,又要弹劾领导。”这位小品大师不知道的是他所嬉笑嘲讽的制度正是美国人引以为傲的设计。

二战时期,希特勒的侵略、掠夺和杀戮使得德国政界军界都有人认识到他正把国家引向灾难的深渊,但纳粹德国的法律要求人们无条件服从希特勒,被逼无奈的部分第三帝国军政要员赌上性命策划了著名的720暗杀行动。而美国的国父们预先在宪法中定下了推翻坏总统的合法手段,创设了民主政治中的纠错机制。美国的弹劾不是天桥的把式,它是实实在在是可操作的。即使弹劾不能通过,它也有警醒作用,在政治上敲打着行为存在争议的总统,“你是有问题的,有那么多人是反对你的!”

对人性持悲观态度的美国人,已经习惯了对政客行为保持时时警惕,横看竖看,放在显微镜下看,英文叫scrutinize。这样虽然说起来难听、看上去无情,却远虑和实用。弹劾就是悬在总统头上的达摩之剑,使其不能恣意妄为。